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第四，信访从实质上形成对分权逻辑下国家治理的体系化整合，克服科层制因专业职责分工而产生的壁垒，提升法治的有效性和合法性，在国家治理体系的维度实际彰显了宪法体制运作的特定功能。

2015年的《深化人民监督员制度改革方案》增加了四种监督情形，一方面是与新修订的刑诉法中保障律师会见权、规范取保候审保证金的收取和返还程序的规定相衔接。实践中，由于没有硬性规定，提交案件监督的区人民检察院在人民监督员监督之后的半个多月甚至于半年才将案件处理结果告知组织监督的人民监督员办公室，而监督员办公室也大多直接将《人民监督员监督案件处理决定告知书》附卷保存，不会专门打电话告知人民监督员，使对监督结果有异议的人民监督员的提请复议权落空。

二、C市人民监督员制度改革试点的成效 2015年7月，北京、浙江、山东等八个省份已率先完成全省范围内的新任人民监督员选任工作，共选任5300余名监督员，组织监督案件1179件，包括19件对新增的四种情形提请监督的案件。[23] [英]马赛尔·柏宁斯：《英国的治安法官》，《环球法学评论》，1990年12月，第60页。承办案件的人民检察院应当对人民监督员的表决意见进行审查。人民监督员认为有必要启动监督程序的，可以直接向人民监督员办公室提出。据统计，2015年C市三级检察院共邀请人民监督员参与人民监督员接待日活动225人次，面对面接访群众700余人次。

（三）通过培训提高了人民监督员履职能力 尽管法律要求人民监督员是从常情、常理判断案情，不要求其有法律专业知识，但并不意味着监督员是对法律知识一无所知的法盲，广大民众参与司法是将国民健全的社会常识反应到诉讼程序中来。检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提交检察委员会讨论决定。个别当事人不服从庭审指挥，反复提起明显不成立的回避申请，有的利用各种诉讼权利，故意不出庭甚至拒绝回答法庭问题。

进入专题： 政府信息公开 。[8]后向东：《信息公开申请权滥用：成因、研判与规制——基于国际经验与中国实际的视角》，载《人民司法》2015年第15期。（3）德国对滥诉行为主要是通过判例来加以规制。一、政府信息公开领域滥诉表现 政府信息公开领域滥用申请权和诉权现象，在行政管理实践和审判实践中，已经成为一个不言自明的问题。

城市管理局在一审被判决败诉后，虽然提起上诉，却怠于行使自己的诉讼权利，未向法院提交法定代表人身份证明书，也未委托诉讼代理人参加诉讼。有的当事人故意分别申请、分别起诉，并形成批量诉讼。

（2）认定不正确行使诉讼权利的正当程序。针对政府信息公开领域的非正常申请和起诉权滥用，行政机关和人民法院在保障正当的信息公开申请权的同时，也应积极采取措施，通过立法目的解释，填补现有立法的漏洞，依法限制极少数当事人的非正常申请和滥诉。根据这条规定，大量、反复申请信息公开的行为，可以认定为滋扰性申请，公共机构无需处理。而另一方面，司法机关地位和权威却没有相应上升，法官作为裁判者所应当享有的职权却仍不清晰。

尤为可疑的是，只能通过立法目的的解释和依据一些十分模糊的政策性规定作出认定。纵观本案及相关联的一系列案件，无论是原告陆红霞所提出的政府信息公开申请还是向该院所提起的诉讼均构成明显的权利滥用。根据该条规定，如果裁决终局之后，在没有律师代理的情况下针对同一被告的裁决的有效性反复起诉或反复尝试起诉。但本案中，城市管理局在案件的一审期间未在法定期限内提交答辩状，也未提供行政处罚的证据和依据，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，应当承担败诉的法律后果，且城市管理局的委托代理人在一审庭审陈述时，已自认其行政行为理由不充足。

因此，为了推动此问题的解决，《最高人民法院公报》2015年第11期刊登了陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案（以下简称陆案），试图通过个案裁判来为滥用诉权的限制提供一个有益的样本。但是，申请的时间间隔超过合理程度的除外。

二、域外的相关立法与实践 滥用政府信息公开申请权和滥用起诉权，是一个世界性问题。后者认定行政机关滥用上诉权，前者认定行政相对人滥用起诉权。

再如，公民杨某于2014年春节期间，分别向国务院、各省政府、市政府、区政府一次性寄出两千份政府信息公开申请，要求公开政府的三公经费。公民必须在现行法律框架内申请获取政府信息，并符合法律规定的条件、程序和方式，符合立法宗旨，能够实现立法目的。在英语中，滥用诉权被称为vexatious litigation或者vexatious roceeding。但在缺乏相应立法的同时，人民法院仍可恰当运用现有相关条款，在对虚假诉讼、滥用诉权、恶意诉讼、无理缠诉不予立案、驳回起诉、不支持诉讼请求的同时，判决其承担案件受理费和其他诉讼费用。此种诉讼常被称为无意义的和恶意的诉讼，据此，法院可予以驳回。全面理解陆案，应当从以下几方面考虑： 该案裁判的要旨在于：知情权是公民的一项法定权利。

有时，甚至通过制造信息公开申请纠纷，不断引起复议和诉讼，以此给政府和职能部门施加压力，促使政府机关花钱买平安。因此，讨论这个裁判必须考虑个案的背景，即《市发改委关于长平路西延工程的批复》，是否包括了陆红霞申请公开的长平路西延绿化工程（批复）？是否存在这样一个长平路西延绿化工程（批复）？在行政机关、人民法院反复释明，多次诉讼后，陆红霞明知没有长平路西延绿化工程（批复），有关所谓绿化工程的批复已经被包括在《市发改委关于长平路西延工程的批复》之中，明知其起诉要求公开长平路西延绿化工程（批复）的诉讼请求不能成立，明知不会被法院支持，仍然坚持起诉，并有多次败诉的情况下，她究竟有没有值得司法保护的权益？司法机关究竟要不要继续耗费宝贵且有限的司法资源去保护她的权益？[12] 该案裁判的主要内容为：一审判决认为原告陆某所为已经背离了权利正当行使的本旨，超越了权利不得损害他人的界限。

法院还要注意区分滥用诉讼权利与当事人因诉讼能力不强、诉讼方法不当而形成的不恰当行为之间的界限。[1] 由于政府信息直接或者间接与国家权力和公民权利相关，因此推动政府信息的公开不论是提高政府工作的透明度，促进依法行政，还是充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，都具有极端重要的意义。

二是对起诉权限制的权力会否被司法机关滥用。第三，在要求上级行政机关履行对下级行政机关的内部监督管理职责案件中，当事人明知可以通过起诉下级行政机关行为来维护自身权益，而坚持起诉上级行政机关，坚持起诉要求上级行政机关依法督促或者作出相应处理的，人民法院可以裁定不予立案。

第四，在投诉举报案件中，当事人向明显不具有法律法规或者规章规定的事务、地域或者层级管辖职权的行政机关投诉、举报、检举、反映，要求行政机关履行查处等职责后，对行政机关作出的答复或者不予答复等行为不服提起诉讼的，人民法院可以裁定不予立案。本案的裁判和公报的刊登，也引发了一定的质疑和批评。早在二战以前，德国就通过判例的方式，认定仅仅以妨害他人正当行使权利为目的的诉讼行为欠缺权利保护的必要。而这些申请的背后，仍然是希望政府满足其拆迁补偿的要求。

为了兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障原告陆红霞依法获取政府信息、提起诉讼的权利，对于原告陆红霞今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《条例》的现有规定进行严格审查，原告陆红霞须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。在信息公开领域，英国《信息自由法》第14节专门规定：对于滋扰性的信息公开申请，公共机构无需履行第1节（1）规定的职责（即处理信息公开申请的职责）。

[13]《陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案》，载《最高人民法院公报》2015年第11期。[6] 目前，滥用诉权在我国的表现主要集中在政府信息公开的领域，但此概念并不是肇始于信息公开领域，而是在普通的民事诉讼领域发展而来，因此有必要考察一下关于规制滥诉的国际立法与实践。

（1）英国于1896年制定了全世界第一部专门规制滥诉的法律——《滥诉法》（Vexatious Actions Act）。仅就个别当事人滥用起诉权以及其他诉讼权利情形而言，应当赋予法官采取必要的措施进行制裁和限制的权力。

信息已经成为一种比物资或者能源更有意义的资源。第二，在履行法定职责类案件中，如果当事人的请求事项或者争议已经为生效裁判所羁束，当事人仍然基于相同的诉讼目的，围绕同一争议向各级行政机关提出履行法定职责的请求并反复提起诉讼，且不能向人民法院合理说明其起诉具有正当理由的，人民法院可以裁定不予立案。第五，信访人不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为、作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定或者不履行《信访条例》规定职责的行为提起行政诉讼的，人民法院可以裁定不予立案。比如，《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为惩治力度。

陆案的裁判，涉及了宪法权利的保护、法律解释的方法、法律漏洞的填补以及司法的被动性等诸多方面，而回答这些问题，首先必须解决什么是滥用诉权，其表现形式如何，如何认定滥用诉权，如何对滥用诉权的认定权进行限制，避免此种认定权也被滥用。[2] 因此，如何既依法保障公民、法人和其他组织的知情权，又有效防止和制裁极少数当事人滥用申请权和滥用诉权，已经成为当前政府信息公开工作与行政审判工作亟待解决的难题。

但也都认为有必要对特定当事人的申请权和诉权加以限制。为了避免司法权被滥用，防止法官擅断，以及回应外界的质疑，现阶段对虚假诉讼、滥用诉权、恶意诉讼、无理缠诉的认定，可考虑由审判委员会集体研究决定。

但由于《政府信息公开条例》规定不明确、不完善等原因，在正常的信息公开申请之外，极少数当事人利用现有立法漏洞提起了大量非正常申请，给行政机关和人民法院带来不小压力。质疑的主要理由： 一是司法机关能否在缺乏实定法的情况下限制特定当事人的诉权。